Par Vlad Ivanenko†
Cette version du 4 décembre 2010
Résumé : La réforme par laquelle la Russie est passée lors des années 1992-8 offre des leçons importantes qu’un autre pays avec l’économie planifiée, comme Cuba, devrait prendre en compte en remaniant son système économique. Dans cet article nous discuterons les causes principales de la réforme, examinerons les présomptions faites et leurs conséquences imprévues par les réformistes russes, et suggérerons quelques stratégies alternatives qui pourraient augmenter son efficacité.
SEVERAL NEGATIVE LESSONS FROM THE RUSSIAN ECONOMIC REFORM
Abstract: The Russian reform of 1992-8 offers important lessons that a country with a planned economy, like Cuba
Classification JEL : P2
LES CAUSES PRINCIPALES DE LA REFORME RUSSE
Il y a un accord général que la situation dans laquelle l’Union soviétique se trouvait au déclin de sa vie a rendu indispensable une réforme économique. Pourtant, malgré des débats incessants à ce sujet, des économistes n’ont pas encore conclu quels facteurs l’avaient nécessité.
Il semble que des causes externes comme la défaite du pays dans la guerre froide ne présentent pas de raisons suffisantes qui expliqueraient le changement du système soviétique. Au contraire, il s’était préparé exprès à survivre dans un milieu adversaire et son économie pouvait fabriquer aisément des dispositifs de guerre. « Nous savons cuire des fusées comme des saucisses », aimait dire le leader soviétique Nikita Khrouchtchev en 1962. En revanche, le pays avait du mal à fabriquer des produits de consommation privée et c’est voilà.
En vertu de la définition, le but principal du socialisme est la satisfaction des besoins sociaux. Pour fournir des biens publics la société institue une agence centrale chargée d’effectuer les projets approuvés par l’électeur moyen.[1] Cette agence planifie la suite des tâches et alloue des ressources nécessaires pour les entreprises publiques. En précisant des besognes à l’avance, la société évite la perte des ressources dues à la duplication et du temps dû au délai incontournables dans une économie de marché.[2] Mais la stabilité inhérente au système planifié n'arrive pas sans coût : tel système est dépourvu de la sensibilité dont il a besoin pour réagir aux demandes spontanées des consommateurs privés.
Il y a un ample témoignage que l’Union soviétique a réussi en fournissant des biens publics tel que la défense nationale car l’armée soviétique était perçue comme une des meilleures au monde. Le pays affichait de bons systèmes de soins médicaux et d’éducation disponibles à toutes les couches de la population. Et, bien entendu, ses chercheurs des sciences fondamentales (par exemple, en exploration spatiale ou en physique nucléaire) produisaient des résultats qui ont gagné au pays une réputation mondiale.
L’écart entre la production des biens publics et des biens privés que l’URSS éprouvait ne posait pas d’embarras en soi-même à condition que sa population soutienne l’idée d’égalitarisme pour que son système économique maintienne la stabilité. Voilà un problème.
Depuis les premières journées après la révolution de 1917 ses partisans se heurtaient contre la nécessité de donner des incitations aux employés des entreprises nationalisées et aux fonctionnaires. Durant la guerre civile ils justifiaient les réquisitions des denrées et des produits industriels comme une mesure provisoire. La fin de la guerre en 1920 et, surtout, la révolte de Kronstadt en 1921 (pendant laquelle les marines rouges avaient mis en cause la raison des réquisitions) poussait le régime bolchevique à chercher un autre forme de la rémunération. Après un court flirt avec l’économie duale où les secteurs public et privé coexistaient, le gouvernement n’a trouvé une autre forme de récompense que sous la forme de biens matériels et services fournis par l’État. Inévitablement pour le système hiérarchique, cette décision réintroduisait l’inégalité dans le milieu social prévue comme une autre mesure « transitoire ». Dans cette perspective les épurations stalinistes ne présentaient qu’un mécanisme qui contenait la corruption parmi les rangs les plus hauts dans l’échelle et, par sa même brutalité, justifiait l’écart entre l’objectif d’égalité déposé par le parti communiste et l’accès privilégié aux consommables.
En ayant dénoncé « des abus du pouvoir » commit par Staline, sans le vouloir Khrouchtchev avait déclenché un processus entraînant à la légitimation de rémunération inégale. De cette façon la nomenklatura, ou les rangs hauts de la bureaucratie soviétique, gagnait le privilège de garder à vie la prestation préférable fourni par l’État selon leur niveau dans la hiérarchie administrative. Ensuite, l’idée de « dépasser les Etats-Unis en consommation privée » proposé par Khrouchtchev comme « révolutionnaire » au début des années 1960 était tombé sur un sol fertile : la nomenklatura réalisait qu’elle leur a donné un prétexte convenable pour améliorer leur propre vie.
Elevé au rang des objectifs étatistes, le but de grossir la consommation privée créait un conflit systémique dans l’économie socialiste. Étant dessinée pour produire des biens publics, celle-ci n’avait d’autres indicateurs pour mesurer la « satisfaction des consommateurs » que ceux de quantité. De ce fait les planificateurs soviétiques cherchaient des indices aux effets du fonctionnement des économies de ses concurrents à savoir quoi faire et, comme il faut pour les imitateurs, ils leur ont perdus.[3] Frustré, le gouvernement colmatait l’écart entre les plans et leur réalisation avec l’importation des articles consommables. En conséquence, à partir des années 1960 l’URSS développait la dépendance du commerce international où le pays occupait la place de fournisseur en matières premières comme en pétrole et, plus tard, en gaz naturel.
Quand Mikhaïl Gorbatchev est arrivé au pouvoir en 1985, le pays était déjà en train de se refaire. Son économie s’était dédoublée en parts servant le marché interne et le marché mondial. Sa nomenklatura, cette « fleur de la nation » russe, développait un penchant pour toutes les choses occidentales. Les employés désenchantés d’anciens idéaux socialistes ne s'opposaient plus aux changements. Il ne manquait que l’évènement final qui fasse basculer le pays vers la réforme. Il y en a eu deux. Premièrement, la chute des prix du pétrole dès 1986 a dépouillé l’État des moyens pour payer pour l’importation, aggravant la pénurie des denrées et des biens de grande consommation. Deuxièmement, « l’offensive charmante » par le président américain Ronald Reagan qui à l'improviste avait accordé en 1988 son soutien au programme de désarmement a rendu impertinent le puissant complexe militaro-industriel soviétique qui jusqu’alors avait bloqué des changements économiques.
Donc, on peut dire que c’est l’écart entre l’idée de l’égalité et la réalité de l’accès inégal à la consommation privée qui a amené l’Union soviétique, d’abord, à s'engager contre les pays du bloc atlantique dans une concurrence en matière de consommation privée et, après essuyant l’échec, de remplacer son système planifié avec celui d’un marché libre.[4]
LE DEROULEMENT DE LA REFORME RUSSE ET SES CONSEQUENCES IMPREVUES
C’était la situation où la Russie se trouvait en 1991. Se penchant sur la question « comment faire ? » les réformistes russes cherchaient l’avis de la communauté mondiale qu’ils ont aperçu dans l’ensemble des politiques connues sous le nom du Consensus de Washington. Puisque sa mise en œuvre précipitait la mutation profonde de tous les traits de la vie économique russe, il faut mettre en question les présomptions de cette théorie.
Le Consensus de Washington qui dominait la science économique au début des années 1990 a été développée par des créanciers mondiaux pour récupérer le plus tôt possible les prêts livrés aux pays en défaut. Cette politique comprenait dix principes qu’on a exigé des débiteurs de suivre s’ils voulaient obtenir un répit. Même si elle contenait l’augmentation des dépenses publiques vers des secteurs offrant un fort retour économique sur les investissements (comme soins médicaux de base, éducation primaire et dépenses d'infrastructure), elle mettait l’accent sur trois contraintes principales. D’abord, le gouvernement récepteur assumait de dérèglementer des marchés et de privatiser des entreprises publiques. Deuxièmement, il devait restreindre son rôle dans la vie économique. Notamment, le gouvernement s’engageait de ne pas contrôler commerce extérieur et taux d'intérêt. Finalement, il était obligé de maintenir une discipline budgétaire, c’est-à-dire ne pas dépenser plus que ses revenus y compris les nouveaux prêts.
Puisque le nouvel État, la Russie, au début de 1992 était prêt à tomber en faillite, il paraissait normal de lui appliquer les standards développés un peu avant pour les pays débiteurs latino-américains. De plus, on s’attendait à ce que le pays doive particulièrement profiter de cette politique en raison de la grande inefficacité supposée être accumulée dans son économie. Pourtant la réalité s’est trouvée en grande mesure écartée de l’attente de cette théorie libérale et c’est pourquoi.
Le libéralisme met l’accent sur l’individu comme la force primordiale de développement économique. Possédant des informations privées qui lui permet d’apercevoir les opportunités profitables les plus faibles ainsi qu’impuissant de les cacher après leur découverte, ce héros du système libéral laisse l’économie croître sans qu’elle devienne ultérieurement monopolisée. Pourtant cette vision suppose une économie qui n’offre que des bénéfices marginaux soient atteints.
C’est surprenant que les réformistes laissent passer l’incohérence de ce que l’inefficacité présumée d’être grosse rendait l’économie soviétique très différente de son homologue théorétique. Cette incohérence invalidait l’utilisation du modèle libéral en Russie, particulièrement, en ce qui concernait la privatisation des industries-clefs. Les réformistes auraient pu envisager que l’ampleur des occasions permettant de s’enrichir rapidement qu’offrait la privatisation, surtout celle du secteur d’exportation, y attirerait les groupes organisés au lieu des individus, y compris du monde criminel.
Malgré l’assertion que la Russie n’avait d’autre recours que la privatisation pour augmenter le rendement, il y en avait d’autres alternatives. Il aurait fallu noter que la croissance de productivité dépendait plus des incitations des employés que du mode de propriété pour leurs entreprises, le fait que découvraient les planificateurs soviétiques préalable. N’étant capable arranger que la production d’un assortiment limité, ils laissaient les entreprises sauf celles qu’ils considéraient les plus importantes (appartenant au complexe militaro-industriel ou aux exportateurs aux pays développés) organiser leurs affaires d’une manière qui leur convenait. Donc, de nombreuses entreprises soviétiques avaient un certain degré de liberté en choisissant leurs plans et leurs propres incitations avant que l’agence de planification soit dissoute en 1992.
La grande privatisation a suivi dans les années 1994-6 et pendant le période provisoire les anciens directeurs « rouges » avaient le temps de s’adapter à la nouvelle situation. Alors, ils contrôlaient leurs entreprises presque à volonté mais, en retour, l’État ne les protégeait plus contre des fonctionnaires chargés auparavant de les superviser, des élus locaux criblés de dettes publiques ainsi que tous les autres gens qui se réjouissaient de pêcher en eau trouble. Au fur et à mesure s’est manifesté la nouvelle structure de contrôle mais pas de propriété sur des entreprises russes. La manière obscure dont elle était développée montrait des traits qui étaient inhérents à une économie fracturée : la criminalisation de la vie économique, la corruption endémique et le déficit budgétaire qui a mené le pays au défaut souverain en 1998. Examinons-les un par un puisqu’ils ont grandi ensemble et ils hantent la Russie jusqu'ici.
D’abord, quand l’État laissait les entreprises fonctionner hors de son contrôle, c’était leurs flux monétaires (ainsi que la liquidation de leurs actifs) qui attiraient les concurrents pour le grand patrimoine soviétique. L’obscurité légale les favorisait. Les personnes en charge d’entreprises ont établi une double comptabilité. De nombreuses firmes enregistrées en locaux extraterritoriaux servaient d’intermédiaire à travers lesquels passaient les flux monétaires des entreprises toujours publiques. On pouvait observer régulièrement que les actifs les plus rentables étaient vendus aux sociétés d’une origine confuse pour une bouchée de pain. Telles tactiques permettaient aux personnes en charge de devenir les « nouveaux riches » russes (et de priver, en passant, l’État des ressources fiscales) mais, en revanche, ceci les exposaient au chantage par ceux qui étaient initiés à leurs secrets. L’ambiguïté situationnelle influençait des relations entre les entreprises. Faisant face à la dérogation répandue aux termes des contrats, les clients autant que des fournisseurs cherchaient les méthodes de régler leurs problèmes économiques de manière non officielle. La méfiance mutuelle créait la demande à laquelle, au bout du compte, le système de justice pénale russe a réagi en se dédoublant en parties officielle et illicite avec la frontière indécise entre les deux.
Les fonctionnaires avaient réalisé bientôt que c’était plus avantageux de servir leurs propres intérêts que ceux de l’État. Étant confus au début par les nouvelles réglementations, ils ont appris à les utiliser à leurs propres fins. Mais pour comprendre la croissance de la corruption administrative en Russie il faut discerner entre deux types de privatisation dans ce pays.
Ci-dessus on a dit que l’économie de la période soviétique comportait le secteur d’exportation et celui de tout le reste. C’était les entreprises gagnant les monnaies fortes à l’ancien régime qui présentaient le grand prix disputé par les rangs les plus hauts de la nomenklatura. Le bénéfice qu’ils cherchaient consistait en un écart entre la valeur locale et la valeur à l’étranger du pétrole brut ainsi qu’en augmentation de son exportation aux dépens de la consommation en Russie. D’autres produits de base dont la valeur était sous-estimée en Union soviétique, comme celle des métaux, ont suivi la piste battue. En fortifiant la frontière entre le secteur d’exportation et de tout le reste, l’économie russe était en train d’acquérir les traits primordiaux d’une économie enclavée : le pays fait de nantis et de démunis, la fuite des capitaux nationaux à l’étranger et la dépendance de son bien-être sur des marchés extérieurs.
L’affaiblissement des liens entre les deux secteurs a fait fragmenter le reste de l’économie. Éprouvant la pénurie des matières premières et consommables, bien des régions ont résolu d’interdire la vente des produits consommables hors de leurs limites. De ce fait, elles ont fondé des petits monopoles dont les bénéfices ont pu être appropriés par ceux qui les contrôlaient. Comme il faut dans l’économie monopolisée, l’augmentation d’un prix après l’autre mettait en œuvre la spirale inflationniste. Quand la Banque centrale russe essayait la contrôler en utilisant la contraction monétaire, les entreprises autres que des exportateurs ont éprouvé l’étranglement du crédit aussi sévère qu’il les contraignait à pratiquer le troc.
Ce développement a touché à même le fisc qui ne pouvait rassembler qu’un mélange des biens offerts par les entreprises au lieu des impôts. En outre, l’incertitude de la transition influençait le budget de l'Etat qui a éprouvé une chute profonde des revenus fiscaux (principalement en forme monétaire) en précipitant des coupures budgétaires. C’était particulièrement dur pour les fonctionnaires qui servaient la population générale comme des médecins ou des enseignants ainsi que des retraités dont le revenu réel tombait. Alors, la qualité des services médicaux et éducatifs a diminué tandis que le taux de mortalité a flambé.
Quoiqu’on identifie une causalité multiple ici, le compte rendu présenté ci-dessus montre du doigt le changement du mode de propriété qui, étant amplifiée par l’accent sur la consommation privée, a initié la déchirure du tissu social russe avec toutes les répercussions ultérieures. Comment on pourrait faire la réforme de manière à minimiser les effets pernicieux en atteignant ses objectifs, c’est ce dont nous allons discuter.
QUELQUES ALTERNATIVES QUE LES REFORMISTES RUSSES ONT LAISSE ECHAPPER
S’il y a une seule leçon de la transformation russe dont il faut se souvenir, c’est celle du danger que la déchirure du tissu social présente pour le fonctionnement de la nation. La société maintient sa stabilité grâce aux normes qui se développent au fur et à mesure en assurant leur compatibilité à long terme, et selon lesquelles les membres coordonnent leurs activités. Donc, un remaniement radical ou rapide du système peut les ébranler incitant son dérangement.
Un autre argument en faveur d’une réforme progressive a rapport à la concordance entre sa vitesse et la faculté de la population pour s’y adapter. En se trouvant dans un milieu inconnu, les gens s'y habituent inégalement. Il y a ceux qui réagissent vite aux novelles circonstances et qui, sans se faisant scrupule d’en profiter, les utilisaient aux dépens des gens qui continuent à vivre selon les anciennes mœurs. Pour épargner la confiance communautaire, il faut que la réforme débute par de tels changements qui sont acceptables par les ménages typiques.
Selon les enquêtes sociologiques une majorité de la population ne s’intéresse qu’aux besoins locaux indiquant que ceux-ci doivent être à la base de la réforme dont deux approches sont possibles. Les réclamations régionales étant homogènes et de ce fait communes à tout le pays, on les remplit en appliquant les règlements centraux. À ce domaine appartiennent les exigences liées au soutien de l’ordre public, aux soins médicaux de base ou à l’enseignement primaire. Les autres demandes publiques peuvent être satisfaites sur le terrain car il n’existe, par exemple, aucune spécialisation régionale dans le marché commun qui soit satisfaisante pour tous.
Théoriquement, cet arrangement est même plus avantageux grâce à deux arguments. D’abord, il introduit des éléments de la concurrence sans rivalité entre les communes pareillement à celle qu’on observe entre les monopoles naturels dans le système planifié.[5] Deuxièmement, la diversité régionale stimule le déménagement des travailleurs et des ressources mobiles vers la place où leur utilisation est la plus efficace. Pourtant, la mobilité de la population ne croît pas quand le coût reste inadmissible pour déménager le travail et les fonds. Sinon on fait face à la fragmentation d’un grand monopole d’État en rien d’autre qu’en petits monopoles locaux.
L’expérience russe met en relief l’importance de maintenir le statu quo à l’égard du contrôle qu’exercent les fonctionnaires et les gestionnaires sur les entreprises publiques. La réglementation contradictoire peut leur envoyer des faux signaux en particulier en ce qui concerne la privatisation éventuelle. En partageant le faisceau des droits associés avec la firme, on empêche la société de plonger dans la lutte désastreuse de tous contre tous. Par exemple, si on offre l’usufruit sur des établissements de l’État aux gestionnaires actuels, on les incite à augmenter leur rendement car ils partagent en leurs bénéfices industriels et commerciaux. Si le droit de vendre les actifs des entreprises manque à leurs gestionnaires, il n’y a aucune raison pour ceux-ci d’engager la concurrence sur leur propriété, ce qui coût chère à la société. La partition des droits met toute la valeur des investissements effectués par la nation auparavant à la disposition des membres qui ont plus du droit de les posséder comme les retraités.
La décentralisation envisagée par la réforme décrite ci-dessus relève la barre de la qualité de l’appareil administratif. En concédant aux fonctionnaires la prise des décisions plus diverses, la réforme agrandi les occasions pour eux d’en profiter. Pour contenir la corruption la théorie économique conseille d’augmenter le salaire des fonctionnaires, mais cette solution pourrait rater. Pour neutraliser leur tentation de toucher un pot-de-vin, il faut séparer leur rémunération en deux parties, l’une desquelles ils gagneraient à la condition de rester de bonne foi jusqu’à la fin de leur carrière. Si le fonctionnaire accumule le paiement hypothécaire versé par l’État, son licenciement causé par une prévarication, celle-ci le déposséderait du logement toujours fourni par l’État, empêchant la progression de la corruption.
La dernière leçon de la réforme porte sur la subtilité que les régions devraient montrer en employant toutes les ressources de leur domaine. Dans la transition c’est habituel d’observer que biens des anciens fonds capitaux et le savoir-faire de certains employés restent sans emploi à long terme sinon pour toujours. Souvent on trouve leur chômage provenant des limitations de pouvoir d'achat qu’éprouvent leurs consommateurs. Dans les économies locales de telles limitations sont fréquemment circulaires avec le consommateur d’un fournisseur étant à son tour le fournisseur de quelqu’un d’autre et cætera. Pour rouvrir ces cercles vicieux on pourrait utiliser l’échange des biens connu sous le nom de troc mais utilisé en un sens plus général. Voici la technique éprouvée en Russie. Certaines entreprises formant le noyau d’une économie locale (comme les réseaux électriques, de gaz naturel ou de télécommunication), si leurs fournisseurs autant que leurs clients faisaient face au resserrement du crédit monétaire, ils se sont servis de leurs effets de commerce comme moyens de paiement locaux. De cette façon les effets de commerce devenaient la monnaie d’un réseau dont les membres l’utilisaient pour les opérations de clearing. Pareillement, les banques établies par les administrations régionales pouvaient jouer le même rôle en circulant les billets d’impôt reporté issu par le fisc local.
Cette étude ne concerne que les problèmes de la période transitoire mais il y en a d’autres qui portent sur la réforme elle-même. Parmi ceux-ci ressort le choix d’un nouveau modèle économique. La tendance générale parmi les réformistes est de choisir ce qui a été éprouvé ailleurs et elle les pousse à suivre des idées obsolètes. Là appartient le modèle de la croissance économique tirée par les exportations. Le pays qui le pratique réussirait à combler l’écart avec son partenaire plus prospère mais aux dépens de son identité puisqu’il devrait adapter sa vie selon les préférences de son principal partenaire commercial. En faisant ça, le pays accepte les risques associés avec l’économie de son importateur, ce qu’ont découvert plusieurs nations. Par exemple, l’écroulement de l’Union soviétique a influé sérieusement sur la Finlande qui avait adapté son économie pour servir les besoins de son grand voisin. En conséquence elle cherchait un autre partenaire qu’elle a trouvé dans l’Union européenne, mais l’acceptation de ses règles, connus sous le nom de l’Acquis communautaire, lui coûtait cher. Donc, un pays qui n’ambitionne pas d’avoir sa propre démarche de vie ferait mieux de chercher le patronage d’une nation culturellement proche.
Voilà, un court aperçu de la réforme russe et ses conséquences imprévues. Bien que ceci ne soit qu’une esquisse brève du grand événement qui se déroulait de manière spectaculaire pendant plusieurs années, il sensibilise le public aux problèmes liés à la réforme d’une économie planifiée.
RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUE
Shleifer A. [1985], « A Theory of Yardstick Competition, » the RAND Journal of Economics, 16 (3), p. 319-327
Veenhoven R. [2004], « Sustainable consumption and happiness, » l’article présenté au atelier international « Driving forces and barriers to sustainable consumption, » University of Leeds , UK
† L’auteur, docteur en science économique, est économiste principal du Ministère des ressources naturelles du Canada. Les opinions exprimées par l’auteur ne représentent pas nécessairement ceux du son employeur. L’article a bénéficié des remarques et de la correction de Christian Martin-Llames. Le courrier électronique pour correspondance est ivanenko60@yahoo.com
[1] Cette proposition est valide à condition que la société soit démocratique. Sous le régime autoritaire c’est les personnes au pouvoir qui déterminent les objectifs poursuivis par les planificateurs.
[2] Regardez Bolton, Farrell [1990].
[3] En observant l’approchement des objectifs poursuivis par les gouvernements socialiste et capitaliste dans les années 1960 le physicien Andrei Sakharov, gagnant du prix Nobel de la paix, a conclu que les deux systèmes étaient en train de converger.
[4] On trouve la raison pour laquelle les dirigeants du pays s’attiraient en cette concurrence à leur propres motifs mais est-ce qu’on pourrait prendre une autre voie ? C’est intéressant de noter que les idéologues communistes sont arrivés à une politique alternative de « l’homme soviétique » ou bien celle qui vise la formation de la personne pour qui le bien-être public vaut mieux que sa consommation privée. Cette idée n’est pas si bien utopique comme on pense. Certaines études sociologiques trouvent que la personne rapporte seulement une faible augmentation de son bonheur après avoir atteinte un niveau de consommation privée. Par exemple, Veenhoven [2004, graphique 7] montre que la valeur subjective de bonheur s'adouci à environ 15 milles dollars américains par année. Donc, l’échec que les bolcheviks ont essuyé ne semble dû qu’à la pauvreté de la population russe après la révolution.
[5] Regardez Shleifer [1985].
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